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Cenpec,
São Paulo,
Agosto, 2017
Foto: Pedro Ribas/ANPr
Percepções e reações de educadores influenciam
a implementação de políticas nas escolas
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Pesquisa analisa percepções e reações de educadores
a políticas públicas para o ensino médio
As políticas públicas educacionais elaboradas em instâncias centrais – tais como secretarias e o Ministério da Educação – nem sempre são implementadas tal e qual previstas inicialmente. Quando isso ocorre, muitas vezes os resultados divergentes são atribuídos a uma suposta "resistência" de educadores. Porém, para muitos pesquisadores da área de política educacional, essa explicação é simplista. De fato, as políticas nem sempre são postas em prática da maneira como são concebidas. Seu desenho está sujeito a ajustes e adaptações durante a implementação, adquirindo novos contornos dependendo do contexto de sua aplicação e da ação dos agentes (FULLAN, 2009). As escolas, com seus recursos internos próprios – sejam eles humanos (professores, equipe gestora, alunos e funcionários), materiais ou imateriais –, são espaços de reinvenção dessas políticas. É lá que elas são "encenadas" de forma particular, com base na própria cultura organizacional e no contexto local de implementação (Cf. BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2012). Por isso, ainda que as políticas sejam as mesmas, os resultados e a maneira de interpretá-las não o são.
Parte das reações das escolas deve-se ao fato de os atores perceberem que tais ações não necessariamente têm aderência com o contexto vivido por eles. Por isso a necessidade de ajustes ou adaptações para a sua execução. Dados da pesquisa "Políticas para o ensino médio: o caso de quatro estados", realizada entre 2015 e 2016 pelo Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária (Cenpec), com apoio da Fundação Tide Setubal, mostram que os atores compreendem as políticas das secretarias de educação como algo externo, desconectadas do contexto em que atuam. Tal distanciamento acarreta tensões na implementação das iniciativas, uma vez que elas podem ser entendidas como modificações que perturbam a cultura escolar. Foi comum os pesquisadores escutarem frases como: "eles mandam essas mudanças"; "o novo currículo que eles fizeram"; "essa escola integral que eles criaram"; "fizeram essas modificações e agora a gente tem de se virar".
Um dos objetivos da pesquisa foi analisar como as escolas de ensino médio do Ceará, de Goiás, de Pernambuco e de São Paulo e seus atores percebem as políticas concebidas pelos órgãos centrais estaduais e reagem a elas. Em cada estado, foram investigadas seis escolas, em três tipos de município: de pequeno porte com alto índice de ruralidade (pelo menos 70%), de médio porte e de grande porte (escolas localizadas na periferia das regiões metropolitanas). Foram selecionadas escolas de período parcial e integral, situadas em territórios de vulnerabilidade social, explorando as desigualdades que se expressam tanto na oposição entre centro e periferia, como na dualidade da relação entre urbano versus rural e, ainda, nas diferentes condições que os municípios possuem para agregar renda, serviços, capital humano e instituições, como as educacionais e culturais.
Trata-se, portanto, de uma pesquisa qualitativa, que realizou entrevistas individuais com gestores da Secretaria de Educação e das escolas (diretores e coordenadores pedagógicos) e entrevistas coletivas com professores e estudantes, além da aplicação de questionários aos alunos. O desenho metodológico adotado considerou que tanto os gestores escolares, por coordenarem as ações, quanto os docentes, por executá-las, são atores importantes no processo de implementação das políticas que chegam às escolas – além, evidentemente, dos próprios estudantes.
Foram analisadas quatro dimensões de políticas públicas para a última etapa da educação básica: diversificação da oferta, currículo, avaliação, acompanhamento e monitoramento e formação dos docentes. Essas dimensões fazem parte do modelo que sustenta as políticas implementadas pelos quatro estados, apreendido pela investigação e apresentado por Batista et al. (2016) no artigo "Políticas para o ensino médio: o caso de quatro estados", publicado nos Cadernos Cenpec.
A seguir, as quatro dimensões estudadas e a reação das escolas.
Diversificação da oferta
Embora a diversidade de oferta já existisse em relação a turnos (diurno e noturno), na Educação de Jovens e Adultos (EJA) e nas escolas urbanas ou rurais, ela adquire maior visibilidade com o surgimento dos modelos de tempo integral, propedêutico e integrado à educação profissional. Com eles, novas variáveis entraram em jogo, impondo critérios que levam à exclusão de parcela expressiva de jovens, aumentando a iniquidade entre escolas e alunos e até mesmo mudando as condições de trabalho de professores e gestores.
No Ceará, por exemplo, ocorre uma seleção, baseada na análise do histórico escolar do estudante, para o ingresso nas escolas de tempo integral (profissionalizante). Nessas unidades, 80% das vagas são destinadas a egressos da rede pública e 20% a alunos da rede particular. Todavia, como o acesso a essa política ainda é restrito, pelo seu custo mais elevado, os diretores questionam:
Acredito que muito mais do que isso teria vontade de vir para cá. Mas como eles já sabem que existe um processo de seleção que é fundamentado exclusivamente nas notas do ensino fundamental, muitos já sabem que não têm nota suficiente para isso. (Diretor de escola de município de pequeno porte e alto índice de ruralidade do Ceará)
No caso de Pernambuco, não há, oficialmente, seleção de alunos. Os estudantes informam onde desejam prosseguir os estudos e a escola envia a opção para a Secretaria. Primeiro são matriculados os alunos da rede pública e, se houver vagas, abre-se "inscrição de bancada" para os da rede privada.
Já em Goiás, a matrícula é feita pela internet. O aluno aponta três unidades e é alocado prioritariamente na unidade mais próxima da residência. Os veteranos apenas renovam a matrícula, o que não impede que a escola reserve vagas e faça matrícula de balcão.
Em São Paulo, o Programa de Ensino Integral (PEI), denominado, em 2017, Novo Modelo de Escola de Tempo Integral, implantado em escolas preexistentes, prioriza os estudantes que já estudam na unidade e, nas novas matrículas, segue a legislação, que proíbe a seleção.
Entretanto, assim como nos demais estados pesquisados, a legislação dá abertura para outro tipo de seleção velada identificada pela pesquisa. Jovens com baixo rendimento acadêmico são considerados pouco adequados a essas unidades e estimulados ou até orientados a mudarem de escola.
Tem evasão daqueles alunos que estavam com a gente, que não queriam trabalhar [academicamente] a questão do ensino integral. Só estavam aqui por causa dos pais. Conversamos com os pais e eles decidiram retirá-los daqui e colocá-los numa escola regular. E eles estão bem, o problema é que não queriam ficar nove horas. [...] Nós tínhamos 35 alunos no 9º ano e, nos segundos anos A e B, que era para ser hoje, houve essa evasão enorme de cerca de 10 a 12 alunos por turma. (Diretor de escola da região metropolitana de Pernambuco)
Conclusão semelhante está presente no Relatório do Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (TCE, 2016), que identificou que parte significativa dos estudantes que inicia o ano letivo em unidades do PEI deixa de frequentá-las nos meses seguintes. Nos dois primeiros anos, esse contingente correspondia a 20% do total de estudantes matriculados; nos dois anos seguintes, a transferência foi de 17%.
Outro fator que, na opinião dos educadores e gestores, impõe determinado tipo de escolha aos jovens são as próprias condições de vida dos estudantes e a necessidade de contribuir com a renda familiar:
Os estudantes precisam sair da sala de aula e ajudar a crescer a renda da família. (Funcionário de alto cargo da Secretaria Estadual de Educação de Pernambuco)
Os alunos que não continuaram na escola são aqueles que precisam trabalhar, portanto, não têm perfil de alunos de escola de tempo integral. (Diretor de escola da região metropolitana de Goiás)
As escolas de tempo parcial, por sua vez, também reagem à política de ensino em tempo integral. Em Pernambuco, uma escola, ao se sentir em desvantagem em relação à vizinha, na qual os alunos permanecem por dois períodos, fez convênio com uma instituição de estágio, adquirindo prestígio na comunidade por inserir os alunos no mercado de trabalho. Outra unidade pernambucana, cujas características sociodemográficas do corpo discente mudaram com a instalação de uma escola de tempo integral nas imediações, reconstituiu sua identidade e tornou-se uma referência na preparação para o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), sendo classificada por seus educadores e alunos como "de excelência".
Foto: Fotolia
Currículo
As escolas também reagem em relação ao que e como ensinar. O currículo do ensino médio é, para uns, considerado extenso, dificultando sua total cobertura no período letivo. Para outros, haveria a necessidade de incluir tópicos relacionados ao contexto local e a avaliações externas. Os depoimentos evidenciam que, na atualização dos currículos em sala de aula, os professores devem responder a diferentes injunções que vão desde a atenção aos conhecimentos prévios dos alunos até a exames e avaliações de larga escala, passando por suas crenças a respeito das próprias capacidades dos alunos. São essas injunções que parecem organizar as adaptações feitas nos currículos:
As reformulações que eles fazem [no currículo] só mudam de nome, mas continua a mesma coisa. Não conseguem enxugar, deixar o currículo mais claro, mais objetivo e realista. Eu acho que esta é uma dificuldade especialmente para o professor do noturno. (Professor de escola da região metropolitana de Goiás)
O currículo único é muito bom, mas os "enxertos" são fundamentais. Por isso, o livro didático tem que continuar. Os professores seguem o currículo oficial, mas inserem mais coisas. (Diretor de escola da região metropolitana de São Paulo)
Existem conteúdos ótimos, mas que dizem respeito à realidade das grandes cidades e não de um município do interior como este [...] tem alunos que nunca andaram de metrô ou trem, que nunca foram à praia. Como dar esses exemplos? (Professora de escola de município de pequeno porte e alto índice de ruralidade de São Paulo)
As avaliações de larga escala afetam o currículo no sentido de incentivar a escola a ir além do currículo oficial posto pela Secretaria de Educação do Estado e buscar novas alternativas que contemplem o que é exigido nessas avaliações, tipo o Enem. (Diretor de escola de município de médio porte do Ceará)
Quando você pega a proposta, cada disciplina, é tão grande, é tanta coisa que em todas elas eu não me sinto segura de dizer o que e o quanto, mas em todas cabe um enxugamento. Existe, inclusive, um estudo, uma luta para isso, para ter um enxugamento, e a gente acha que isso vá acontecer logo. Tem que ir fazendo um paralelo: "Está na proposta? Está no currículo? Está no Enem? Condiz com a cultura da nossa comunidade?" (Diretor de escola de município de pequeno porte e alto índice de ruralidade de Pernambuco)
Os estudantes defendem uma estrutura de currículo mais orientada para suas aspirações.
No ensino médio a gente já tem uma ideia do que quer para o futuro, então eu acho que o desempenho melhoraria. Tipo, eu não curto Exatas e não pretendo seguir a área... Então é meio que desnecessário [...]. (Aluno de escola de município da região metropolitana de Pernambuco)
Os educadores apontaram que o currículo do ensino médio é, nos quatro estados investigados, fortemente marcado pelas avaliações externas estaduais e pelo Enem. Eles oscilam entre uma aceitação e uma recusa às propostas curriculares articuladas com o Enem e as avaliações externas:
Podemos começar pelo currículo bimestral de Goiás, que nos é mandado, e a gente tem de engolir. Isso não atende às expectativas, porque não tem a maioria dos currículos que são cobrados no Enem e na Universidade de Brasília [...] Quando a gente foge do currículo, chamam nossa atenção. (Professor de escola de município de médio porte de Goiás)
Em termos de Seduc, tem um material, uma proposta de currículo, já com base nos descritores do Enem e do Spaece [Sistema Permanente de Avaliação da Educação Básica do Ceará]. (Diretor de escola da região metropolitana do Ceará)
As políticas curriculares da Secretaria Estadual de Educação entram em contradição com a realidade da escola por ter um currículo posto pelo estado que não contempla as necessidades do aluno e também não atende às exigências do Enem. (Professora de escola de município de médio porte de São Paulo)
Então tem horas que eles ficam, de certa forma, sufocados, né?! Então a gente tem de pensar nesse jovem na parte técnica, que ele vai ser um profissional amanhã, mas também tem de prepará-lo para a continuidade, para o vestibular, para o Enem. A gente foca tanto na base comum quanto na técnica. A gente segue a proposta curricular de Pernambuco, os Parâmetros Curriculares de Pernambuco de cada disciplina... A gente procura acompanhar, pois ele também está baseado nas diretrizes curriculares. (Diretor de escola da região metropolitana de Pernambuco)
Com certeza ficamos meio engessados, sempre com a intenção de querer sair bem na avaliação externa. Eu trabalho com língua portuguesa, e tem tanta coisa que poderíamos ver dentro da língua portuguesa, de forma mais livre e espontânea, mas estamos tão preocupados em dar conta do currículo proposto por conta desses resultados nessas avaliações... (Diretor de escola de município de médio porte de Pernambuco)
Numa das escolas pesquisadas em Pernambuco, a administração conjunta de professores e equipe gestora é responsável pela adaptação do currículo às avaliações externas e ao vestibular. Na visão do gestor, o excesso de disciplinas e de conteúdos chega a "sufocar" os estudantes.
Foto: Suami Dias/GOVBA
Avaliação, acompanhamento e monitoramento
Mecanismos de acompanhamento e monitoramento são utilizados na implementação de políticas públicas nas escolas. O Ceará, por exemplo, adota políticas específicas para estimular a participação dos alunos de escolas públicas de ensino médio a fazer o Enem. A iniciativa gerou uma adesão maciça a partir de 2010.
O relevo adquirido pelas avaliações ocasiona um efeito nas escolas. A pesquisa constatou uma cultura de provas, simulados e outras atividades preparatórias visando à aplicação das avaliações externas nas unidades investigadas no Ceará, com maior ênfase nas de educação profissional em tempo integral.
A preparação para a avaliação foi constatada em todos os estados. Em Pernambuco, onde as avaliações externas têm grande influência na rotina escolar, praticamente todos os profissionais entrevistados destacaram que a escola se adequa a um modelo que prioriza o Enem e as avaliações externas. Essa cultura e sua influência no currículo decorrem das estratégias de acompanhamento e monitoramento do uso do currículo e dos resultados do ensino e da aprendizagem.
Os técnicos responsáveis por acompanhar e monitorar as escolas, por vezes, têm suas atribuições compreendidas pelos agentes escolares como de fiscalização, sem uma perspectiva formativa:
A Diretoria de Ensino envia periodicamente o Professor Coordenador do Núcleo Pedagógico, que faz o acompanhamento do trabalho de sala de aula, verifica se o material enviado pela Secretaria da Educação está sendo usado pelos professores e organiza a Orientação Técnica, para a qual todos os educadores são convocados. (Professor coordenador pedagógico de escola de município de médio porte de São Paulo)
A Secretaria de Planejamento e Gestão acompanha os resultados com relação ao Pacto pela Educação. São cinco critérios que eles nos questionam, quando está vermelho ou amarelo. Porque acendem os faróis... Eles apresentam uma planilha que tem a foto de cada gestor. Nós não estamos mais no vermelho. (Professor de escola de município de médio porte de Pernambuco)
A bonificação por resultados, articulada à avaliação externa, também parece ser uma ferramenta indutora da implementação de políticas. Embora adotada nos quatro estados, é percebida de modo distinto por gestores e docentes.
Tirou a nossa titularidade, que foi tão trabalhada para ser conseguida e pela qual nós lutamos [...] o dinheiro que financeiramente entra como bônus, na realidade não é um bônus e sim o nosso dinheiro, que o Estado mudou de nome e paga de seis em seis meses. (Diretor de escola de município da região metropolitana de Goiás)
Em Pernambuco, alguns dos depoimentos denotam apoio ao sistema de bônus devido à sua capacidade de motivação. Todavia, a maioria acredita que seria melhor investir em aumentos salariais. Nas escolas pesquisadas no Ceará, a maior parte dos diretores avalia positivamente a política de bônus, com apenas uma voz discordante:
Em certo ponto ela ajuda a menosprezar algumas unidades. (Diretor de escola de município da região metropolitana do Ceará)
Foto: Hedeson Alves
Formação docente
Os educadores apontaram a fragilidade e a descontinuidade de iniciativas de formação de professores e a inoperância de alguns programas concebidos com base em modelos genéricos, que não atendem às demandas docentes:
O governo federal, no ano passado, tentou fazer curso de formação, mas na prática não funcionou. Era uma coisa muito vaga, que a gente não sabe para que começa e nem aonde eles querem chegar; e o Estado nem se fala... não tem nenhum tipo de investimento nessa área, quando se ventila alguma coisa a gente vê que é só discurso, mas coisa prática que faz diferença na realidade da escola, nos cinco anos que eu trabalhei efetivo no Estado, não tem nada. (Professor de escola de município da região metropolitana de Goiás)
Há divergências a respeito de qual tipo de formação é o mais adequado às necessidades docentes. Para uns, o melhor modelo é o baseado em cursos dados de forma centralizada pela Secretaria. Para outros, o ideal é o centrado no desenvolvimento profissional de professores realizado nas escolas, com base nas necessidades do dia a dia docente.
Deveria ter uma formação mais centralizada para os professores. (Professor de escola de município da região metropolitana do Ceará)
A gente entende que a formação são as reuniões que a gente faz de planejamento. Não deixa de ser uma formação, porque a gente pega a realidade da escola e vai discutir em cima dela e traçar a meta. (Diretor de escola de município da região metropolitana do Ceará)
Parte dessa indefinição talvez seja decorrência da própria formação e das características que ela assume: as necessidades de adaptação do que ensinar à "realidade local ou do aluno", em vez de ser o ponto de partida para a abordagem dos conteúdos, torna-se o de chegada, limitando o currículo. Assim como para as políticas dos estados, também para gestores e professores não é clara a função do ensino médio, ora voltado para a preparação para o Enem e o ingresso no ensino superior, ora encarado como etapa terminal da educação básica. Tampouco é claro o sentido de pertencimento a uma rede ou a um sistema de ensino. Certamente, esses problemas estão relacionados às próprias políticas de formação de docentes – cujas insuficiências eles mesmos apontam – e que parecem ser o calcanhar de Aquiles do modelo que vem baseando as políticas para o ensino médio dos quatro estados, descritas em Batista et al. (2016).
Foto: Pedro Ribas/ANPr
Conclusões
O que aparece aos olhos dos formuladores das políticas como "resistência" é um conjunto de reações e percepções construído pela posição dos educadores, resultante da cultura escolar e organizado em torno das necessidades vividas pelas instituições escolares e da ação dos educadores em determinado contexto. Um elemento fundamental para entender essas reações e percepções é a própria história dos educadores, da qual faz parte uma dimensão que as políticas dos quatro estados, tais como analisadas, colocam em segundo plano: a formação dos professores.
A implementação de políticas não é "uma brincadeira de passar anel" – em que o objeto passa de mão em mão, mas permanece o mesmo. Esse processo envolve sempre a apropriação das diferentes medidas formuladas e se faz com base em dois filtros construídos: a situação em que a política será "implementada" e o conjunto de conhecimentos, saberes, percepções e crenças que cada educador incorporou ao longo da própria trajetória de formação.
As políticas, assim, não deixam de ser concebidas também nas escalas locais, esfera em que é decisivo o modo como as escolas e seus agentes as percebem ou "encenam" – não apenas implementando-as, mas também as recriando, ou, para usar os termos de Ball, Maguire e Braun (2012), recontextualizando-as. Se é verdade, por um lado, que elas dependem de muitos fatores que ultrapassam a esfera decisória da própria escola, é também, por outro, nesse espaço de relativa autonomia e intervenção que boa parte dos êxitos ou fracassos de uma política é definida. Dessa forma, é fundamental conhecer essa espécie de "aparelho receptivo" dos educadores e as condições no interior das quais não somente interpretam as políticas, mas, sobretudo, podem agir na direção apontada por elas.
Considerando as diferentes culturas organizacionais das variadas escolas, as políticas orientadas para a promoção da equidade e superação das desigualdades merecem ser objeto de atenção.
Foto: Gustavo Gargioni
Referências
BALL, S. J.; MAGUIRE, M.; BRAUN, A. How schools do policy: policy enactments in secondary schools. Londres: Routledge, 2012.
BATISTA, Antônio Augusto Gomes et al. Políticas para o ensino médio: o caso de quatro estados. Cadernos Cenpec, São Paulo, v. 6, n. 2, p. 5-50, jul./dez. 2016. Disponível em: http://cadernos.cenpec.org.br/cadernos/index.php/cadernos/article/view/359/371.
FULLAN, Michael. O significado da mudança educacional. Tradução Ronaldo Cataldo Costa. 4. ed. Porto Alegre: Artmed, 2009. 303 p.
TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (TCE-SP). Relatório de fiscalização de natureza operacional sobre os modelos de educação em período integral existentes na Rede Pública Estadual de Ensino. São Paulo, SP, 2016.
VIEIRA, Sofia Lerche et al. Reações das políticas educacionais estaduais nas escolas: um estudo de caso em escolas do Ceará, Goiás, Pernambuco e São Paulo. Cadernos Cenpec, São Paulo, v. 6, n. 2, p. 51-79, jul./dez. 2016. Disponível em: http://cadernos.cenpec.org.br/cadernos/index.php/cadernos/article/view/360/354.
Realização
Coordenação de Desenvolvimento de Pesquisas e Assessoria de Comunicação
Edição
Paola Gentile
Projeto gráfico
Alba Cerdeira
Editoração eletrônica
Vilmar Oliveira
Os "boletins Educação & Equidade” comunicam resultados de estudos e pesquisas desenvolvidas pelo Cenpec com o objetivo de incidir no debate público, em práticas pedagógicas e políticas educacionais que reduzam as desigualdades e promovam equidade.